วิกฤตฝุ่นควัน : เมื่อผู้ได้รับผลกระทบตัวจริงถูกมองข้าม

บัณรส บัวคลี่

บทความนี้มุ่งวิพากษ์นโยบายและมาตรการแก้ปัญหาวิกฤตมลพิษฝุ่นควันตลอดหลายปีที่ผ่านมา ยังมีจุดอ่อนใหญ่ที่ไม่ได้พุ่งเป้าตอบสนองประชาชนผู้เดือดร้อนอย่างจริงจัง มาตรการไม่ครอบคลุมกลุ่มผู้เดือดร้อนที่เป็นคนส่วนใหญ่ ไม่ได้เอากลุ่มผู้ได้รับผลกระทบเป็นตัวตั้ง 

ประเด็นปัญหานี้เป็นโจทย์สำคัญที่ต้องเร่งปรับแก้

ดัชนีชี้วัดเดิม : ละเลยผู้ได้รับผลกระทบตัวจริง

แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง ฉบับเดิม (2562-2566) ที่ใช้ต่อเนื่องมา 5 ปีและได้ครบกำหนดหมดอายุไปนั้น กำหนดให้มีดัชนีชี้วัดสำคัญ 3 ประการคือ

1. จำนวนวันที่ปริมาณฝุ่นละอองอยู่ในเกณฑ์มาตรฐานเพิ่มขึ้น
2. จำนวนจุดความร้อน (hotspot) ภายในประเทศลดลง
3. จำนวนผู้ป่วยด้วยโรคระบบทางเดินหายใจ (ที่เกี่ยวข้องกับมลพิษอากาศ) ลดลง

ตลอด 5 ปีที่ใช้กรอบแนวทางนี้ สามารถกล่าวได้ว่าการดำเนินการของรัฐภายใต้ดัชนีชี้วัดดังกล่าวยังมีข้อปัญหาที่ต้องหาวิธีปรับปรุงแก้ไข เพราะเป็นดัชนีที่ยังครอบคลุมไม่ถึงขนาดของเนื้อปัญหา และยังไม่ครอบคลุมการให้บริการต่อประชาชนกลุ่มผู้ได้รับความเดือดร้อน

ในเมื่อรัฐยังมองไม่เห็นประชาชนที่เดือดร้อน มาตรการของรัฐก็จะเอื้อมไปไม่ถึงประชาชนกลุ่มดังกล่าวนั้น

จุดอ่อนของข้อปัญหาว่าด้วยดัชนีใช้จำนวนวันที่ปริมาณฝุ่นอยู่ในเกณฑ์มาตรฐาน

เดิมมาตรฐานค่าฝุ่นละอองขนาดเล็ก pm2.5 ของประเทศไทย อยู่ที่ 50 ไมโครกรัม/ลบ.ม. เฉลี่ย 24 ชม. อันเป็นมาตรฐานสากล เพิ่งมาปรับใหม่เป็นเฉลี่ย 24 ชั่วโมงไม่เกิน 37.5 ไมโครกรัม/ลบ.ม.

แม้จะว่าปรับปรุงค่ามาตรฐานใหม่ให้เข้มงวดขึ้น แต่พอลงลึกในรายละเอียดของที่มาค่าคุณภาพอากาศพบว่า ประเทศไทยยังยึดเครื่องวัดคุณภาพอากาศกรมควบคุมมลพิษ (เครือข่ายAir4Thai) อย่างเป็นทางการ ในทางปฏิบัติรัฐมีเครื่องวัดคุณภาพอากาศเฉลี่ยเพียงจังหวัดละ 1 เครื่อง หรือ จังหวัดใหญ่ๆ อย่างเชียงใหม่ก็เพียง  3 เครื่องเท่านั้น ไม่ครอบคลุมพื้นที่ของจังหวัดทั้งหมด

หมายความว่า ตัวเลขอย่างเป็นทางการที่รัฐรายงานดัชนี้ชี้วัด “จำนวนวันที่ปริมาณฝุ่นละอองอยู่ในเกณฑ์มาตรฐาน” แท้จริงยังเป็นแค่ค่าอากาศรอบๆ เครื่องวัดที่ส่วนใหญ่ติดตั้งในตัวเมือง ซึ่งไม่ครอบคลุมพื้นที่อำเภอรอบนอก

ยกตัวอย่าง จังหวัดอุตรดิตถ์ มีเครื่องวัดอากาศของรัฐติดตั้งที่ ตำบลท่าอิฐ เขตอำเภอเมือง มีเพียงเครื่องเดียวทั้งจังหวัด จุดที่ตั้งดังกล่าวอยู่ทางซีกตะวันตกของแม่น้ำน่าน ข้อเท็จจริงของจังหวัดนี้เกิดไฟป่าไหม้มากมายเป็นประจำในเขตอำเภอทิศตะวันออกรอบๆ เขื่อนสิริกิตติ์ ที่อยู่คนละฟากแม่น้ำน่าน ไปจรดชายแดนลาวห่างออกจากตัวเมืองเกิน 100 ก.ม. อำเภอที่มีไฟป่าไหม้และประสบปัญหาค่ามลพิษอากาศสูงมาก (ด้วยเครื่องวัดขนาดเล็ก โลว์คอสต์เซ็นเซอร์) เช่น อำเภอน้ำปาด อำเภอฟากท่า อำเภอท่าปลา และ อำเภอบ้านโคก

พื้นที่ดังกล่าวมีไฟป่ามากที่สุดของจังหวัดอุตรดิตถ์แต่ทว่าไม่มีเครื่องวัดค่าอากาศในพื้นที่ ดังนั้น ตัวเลขค่าคุณภาพอากาศอย่างเป็นทางการของจังหวัดอุตรดิตถ์ที่จึงเป็นค่าอากาศบริเวณตัวจังหวัดซึ่งไม่มีไฟไหม้ ขณะพื้นที่ไฟไหม้มากและคุณภาพอากาศย่ำแย่ไม่ถูกนำเสนอขึ้นมา

แม้ว่าจะมีเครื่องวัดเซนเซอร์ขนาดเล็กติดตั้งอยู่บ้าง ก็เพียงแค่ทำให้รู้ว่าค่าอากาศย่ำแย่มาก แต่ก็ไม่ถูกรายงานอย่างเป็นทางการ  ประชาชนกลุ่มที่เผชิญอากาศย่ำแย่ต่ำกว่ามาตรฐานยังถูกชี้ว่า อากาศดี เพราะใช้ค่าอากาศพื้นที่ในเมืองซึ่งไม่มีไฟไหม้เป็นตัวชี้วัดอย่างเป็นทางการ

การใช้จำนวนวันที่ค่าอากาศเกินมาตรฐานยังมีจุดอ่อนที่ใช้ค่าเฉลี่ย 24 ชม. วิธีการดังกล่าวเป็นมาตรฐานสากลที่ให้ใช้ค่าเฉลี่ยตลอดทั้งวัน ซึ่งก็มีจุดอ่อนที่ลักษณะอุตุนิยมวิทยาอากาศภาคเหนือของไทย เป็นแอ่งหุบเขา มีปัจจัยที่ทำให้คุณภาพอากาศกลางคืนแย่กว่ากลางวัน 

สมมติว่าหากมีพื้นที่ใด ที่อากาศแย่กลางคืน ดีในกลางวัน เมื่อนำมาถัวเฉลี่ยแล้วยังอยู่ในระดับมาตรฐาน ประชาชนกลุ่มเสี่ยงที่ผจญกับคุณภาพอากาศย่ำแย่กลางคืน ก็จะถูกละเลยมองข้าม หรือไม่ได้รับความช่วยเหลือตามที่ควร

วิธีการแก้เพื่อลบจุดอ่อนจากมาตรการนี้ คือ รัฐควรใช้เครื่องวัดอื่นๆ ที่ครอบคลุม ทั้งเซนเซอร์โลว์คอสต์ หรือการวัดเปรียบเทียบด้วยดาวเทียม (AOD) เพื่อจำแนกพิกัดคุณภาพอากาศไม่ดี เพื่อได้มีมาตรการบ่งชี้พื้นที่ปัญหา และมาตรการช่วยเหลือบรรเทาให้ตรงเป้า ไม่ตกหล่นในการดูแลกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบ

จุดอ่อนของการใช้ดัชนีให้จุดความร้อน (hotspot) ในประเทศ

หลายปีมานี้ หน่วยงานรัฐใช้จุดความร้อนเป็นดัชนีหลักที่สำคัญสุด ทุกปีจะมีการกำหนดเป้าหมายให้จุดความร้อนลดลงเป็นกี่เปอร์เซ็นต์ของปีที่ผ่านมา ซึ่งสำเร็จบ้างไม่สำเร็จบ้างที่แท้ขึ้นกับสภาพอากาศของปีนั้นๆ ด้วยว่ามีฝนมากน้อยหรือแห้งแล้งเพียงใด

จุดความร้อนเป็นตัวแทนของไฟซึ่งเป็นแหล่งกำเนิดมลพิษสำคัญในภูมิภาคนี้ แต่การใช้จำนวนจุดความร้อนเพื่อเป็นดัชนีชี้วัดยังไม่ใช่วิธีการวัดผลที่ดีที่สุด ควรต้องใช้พื้นที่เผาไหม้ (burnt scars) จากดาวเทียมควบคู่กัน เพราะจุดความร้อนมีข้อจำกัดตรงที่ดาวเทียมผ่านประเทศแค่วันละ 2 รอบ ไม่สามารถครอบคลุมจุดความร้อนที่เกิดในช่วงเวลาอื่นได้ ประกอบกับผู้ที่รู้ข้อมูลการโคจรลอบเผาตอนที่ดาวเทียมผ่านไปแล้ว  เจ้าหน้าที่ของรัฐบางกลุ่มที่กังวลเรื่องดัชนีชี้วัด แนะนำให้ชาวบ้านเผาหลบดาวเทียม เพื่อให้ตัวเลขของตัวเองดูสวยงาม แต่ไม่สนใจผลกระทบจริงจากการเผาที่ชาวบ้านได้รับ

การเผาโดยภาครัฐหรือการบริหารเชื้อเพลิง ถูกกำหนดให้ตัดออกจากจำนวนตัวเลขจุดความร้อน หรือเรียกกันว่า “กรีนฮอตสปอต” ทำให้กลายเป็นช่องทางที่พยายามยัดเยียดการเผาต่างๆ ให้เป็นจุดความร้อนที่ถูกหักลบออก เช่น การเผาชนเพื่อดับไฟ การเผาของรัฐแต่ไหม้ลาม ฯลฯ ละเล่นกับตัวเลขชี้วัดโดยไม่คำนึงถึงไฟที่ไหม้จริง ที่ล้วนแต่เกิดผลกระทบต่อประชาชนทั้งสิ้น 

ที่จริงแล้ว จุดความร้อนรายวันมีประโยชน์ต่อปฏิบัติการเผชิญเหตุ ทำให้รู้ว่าเกิดไฟไหม้ที่ไหนพิกัดใด เพื่อการวางแผนเข้าไปดับ และทำให้มองเห็นภาพรวมของสถานการณ์ และการบรรเทาสาเหตุมลพิษ แต่เมื่อถูกนำมาเป็นดัชนีให้คุณให้โทษ การคำนึงถึงผลกระทบกลายเป็นเรื่องที่ถูกละเลยไปอย่างน่าเสียดาย

จุดอ่อนของการใช้ดัชนีวัดจำนวนผู้ป่วยด้วยโรคระบบทางเดินหายใจลดลง

ที่ผ่านมาใช้จำนวนผู้ป่วยนอกจากโรคระบบทางเดินหายใจ ที่อาจจะไม่ครอบคลุมโรคชนิดนี้ทั้งระบบ โดยเฉพาะในช่วงโรคระบาดโควิด-19 ที่เป็นโรคทางเดินหายใจเหมือนกันแต่คนละสาเหตุ จำนวนผู้ป่วยโควิดไม่ได้สะท้อนความรุนแรงของวิกฤตมลพิษฝุ่น

ผลกระทบจาก pm2.5 ในทางสุขภาพนั้นครอบคลุมผู้ป่วยและกลุ่มเสี่ยงหลากหลายมากกว่าโรคทางเดินหายใจ เช่น โรคทางสมอง โรคหัวใจ ผู้มีครรภ์ แม้กระทั่งโรคผิวหนัง และสะสมก่อเป็นเหตุปัจจัยอยู่ในร่างกาย ไม่จำเป็นต้องแสดงผลออกมาทันทีเป็นผู้ป่วยนอก  ซึ่งดัชนีชี้วัดไม่ได้ครอบคลุมถึง

ดังนั้น จำนวนผู้ป่วยทางเดินหายใจที่ไปพบแพทย์ในแต่ละปี จึงไม่ได้สะท้อนความรุนแรงในเชิงสุขภาพต่อประชาชน และไม่ได้ช่วยในเชิงมาตรการป้องกัน เช่น หากปีใดผู้ป่วยน้อยลง ก็ไม่ได้หมายความว่าปีนั้นไม่มีผลกระทบรุนแรง

ความคาดหวังให้ใช้ ค่าคุณภาพอากาศรวมเป็นดัชนี คำนึงกลุ่มผู้รับผลกระทบเป็นสำคัญ

ในขั้นตอนการยกร่างวาระแห่งชาติว่าด้วยฝุ่นละอองฉบับใหม่ (2568-2572) ได้มีการเสนอให้ปรับปรุงดัชนีชี้วัดใหม่ที่คำนึงถึงผู้รับผลกระทบมากขึ้น เช่น ให้ยึดค่าเฉลี่ยคุณภาพอากาศย้อนหลัง 5 ปีในรูปกราฟ

และตั้งเป้าให้ทุกหน่วยงานพยายามดำเนินการเพื่อลดค่าความเข้มข้นคุณภาพอากาศลงมา เพราะยิ่งความเข้มข้นสูง (100 ไมโครกรัม/ลบ.ม.ขึ้นไป) อันตรายก็ยิ่งสูงตาม แทนที่การวัดจากจำนวนวันที่ค่าอากาศเกินมาตรฐาน ซึ่งแบบเดิมต่อให้เกินไปกี่เท่าตัวรัฐไม่ได้สนใจในเรื่องนั้น

คาดหวังว่าการใช้ค่าคุณภาพอากาศโดยรวมเป็นดัชนี จะกระตุ้นให้หน่วยงานและผู้เกี่ยวข้องมองผลกระทบคือค่าคุณภาพอากาศเป็นสำคัญ แทนที่จำนวนจุดความร้อน ที่หลบเลี่ยงได้

กลุ่มผู้ได้รับผลกระทบ ควรต้องอยู่ในสมการและโครงสร้างการแก้ปัญหา

ปัญหาวิกฤตฝุ่นควันซับซ้อนและใหญ่มาก มีผู้เกี่ยวข้องทุกวงการ ถ้ากล่าวว่า มนุษย์ทุกคนในสังคมมีส่วนก่อให้เกิดมลพิษฝุ่น มีฐานะเป็นทั้งผู้ก่อและผู้รับผลกระทบก็ถูก แต่หากเจาะลึกลงไปในรายละเอียด แม่บ้านในครัวใช้เตาแก๊ส หรือ พ่อบ้านทำงานประจำสักคนที่ขับรถปิคอัพ มีสถานะความเป็นผู้ก่อน้อยมาก  ดังนั้นควรต้องจำแนกสถานะผู้ก่อมลพิษให้ชัดเจนขึ้นว่า กระทำให้เกิดมลพิษฝุ่นควันในระดับมากกว่าปกติทั่วไป หรือก่อให้เกิดขนาดของมลพิษเกินค่ามาตรฐาน

มีกลุ่มคนมากมายในสังคมที่มีสถานะเป็นผู้ก่อ หรือ ผู้ที่ทำให้เกิดมลพิษฝุ่นควันในระดับที่มีผลต่อประชาชนทั่วไป เช่น กลุ่มผู้ผลิตโรงงานอุตสาหกรรม กลุ่มผู้ใช้ไฟในภาคเกษตร กลุ่มผู้ขนส่งจราจรที่ใช้ดีเซล กลุ่มชาวนาต้องเผาเตรียมแปลง กลุ่มผู้หาของป่าใช้ไฟในป่า กลุ่มใช้ไฟเพื่อประกอบอาชีพต่างๆ ฯลฯ  กลุ่มคนเหล่านี้ไม่ใช่ผู้ร้าย แต่ก็ต้องได้รับการบริหารจัดการปรับเปลี่ยนให้เหมาะสมเพื่อไม่ให้กระทบกับคนอื่นๆ ในสังคม

ที่ผ่านมาสังคมไทยยังไม่ชัดเจนนัก ในการจำแนกกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบ กับกลุ่มผลประโยชน์อาชีพต่างๆ ที่กระบวนได้ประโยชน์ต้องปล่อยมลพิษไปด้วย เรียกว่าผู้ได้ประโยชน์จากการก่อมลพิษ การเปิดให้ภาคสังคมเข้าไปมีส่วนร่วมของราชการไม่ได้แยกแยะว่าเป็นกลุ่มผู้รับผลกระทบหรือกลุ่มที่ต่อรองเพื่อปล่อยมลพิษ

ที่สำคัญมาตรการของรัฐส่วนใหญ่ มักจะมีภาคีตัดสินใจแค่ 2 ฝ่าย คือ ภาครัฐ กับ กลุ่มผลประโยชน์จากการก่อมลพิษ เช่น การเจรจาระหว่างรัฐกับเอกชนผู้ผลิตยานยนต์ การเจรจาระหว่างรัฐกับเอกชนด้านพลังงาน การเจรจาระหว่างรัฐกับชาวไร่ที่ใช้ไฟในการผลิต ฯลฯ  หรือกระทั่ง มาตรการบริหารจัดการเชื้อเพลิงในป่า (ชิงเผา) ก็มีแค่ตัวแทนอนุมัติคือรัฐ กับ ตัวแทนผู้ใช้ไฟในป่า  ไม่เคยมีตัวแทนประชาชนกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบอยู่ในสมการการออกแบบมาตรการ   ดังนั้นผลลัพธ์ของมาตรการจึงยังมองข้ามประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจริงๆ ตลอดมา มีการตกลงอนุญาตให้ใช้ไฟชิงเผา แต่ไม่บอกกล่าวชาวบ้านและประชาชนใต้ลม เขาก็เดือดร้อน ไม่รู้ว่าเป็นไฟอะไร ใครดำเนินการ

ประชาชนผู้รับผลกระทบที่เดือดร้อนมากๆ มักไม่ค่อยมีปากเสียง คนส่วนหนึ่งมักจะมองไปแค่ภาคการท่องเที่ยว หรือ แค่ผู้ปกครองนักเรียนในเมือง หรือแค่ผู้ป่วย กลุ่มเสี่ยง ที่เป็นกลุ่มผู้เดือดร้อน แท้จริงแล้ว กลุ่มผู้รับผลกระทบที่เดือดร้อนมากคือกลุ่มคนจนเมือง แรงงานใช้แรงงานในเมือง เช่น มอเตอร์ไซด์เมสเซนเจอร์ แม่ค้าหาบเร่ แรงงานรายวัน ฯลฯ ที่ไม่มีทรัพยากรในชนบทต้องใช้แรงกายออกมาผจญอากาศย่ำแย่แลกเงิน หากต้องหยุดเพราะสุขภาพมีผลกระทบต่อการดำรงชีวิตทันที คนกลุ่มนี้ด้อยโอกาสยิ่งกว่าคนชนบทติดป่าที่ยังพอมีทรัพยากรป่าสนับสนุนการอยู่กินในระดับหนึ่ง  มาตรการของรัฐยังไม่มีการอุดหนุนช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบกลุ่มที่ว่าจริงจังแต่อย่างใด

ในยุคสมัยใหม่เริ่มมีการเปิดกว้างให้ประชาชนมีส่วนร่วมในคณะกรรมการและการตัดสินใจของรัฐมากขึ้น แต่หากตัวแทนประชาชนที่เข้าไป เป็นแค่ตัวแทนกลุ่มผลประโยชน์จากการปล่อยมลพิษ ไม่มีตัวแทนผู้ได้รับผลกระทบจริง การแก้ปัญหาก็มักจะละเลยประชาชนส่วนใหญ่เช่นเดิม

ประชาชนส่วนใหญ่ที่ได้รับผลกระทบจากมลพิษฝุ่นควัน เป็นกลุ่มที่ถูกมองข้ามมาโดยตลอดจากนโยบายและมาตรการรัฐ ควรจะได้รับการดูแลให้น้ำหนักอย่างจริงจังเสียที  ยิ่งยุคนี้เป็นยุคที่สังคมกำลังทบทวนมาตรการวิธีการแก้ปัญหา ถึงขนาดผลักดันให้มีกฎหมายอากาศสะอาดและความพยายามออกแบบมาตรการตามวาระแห่งชาติฉบับใหม่ให้ดีขึ้นกว่าเดิม หากตกหล่นประเด็นกลุ่มผู้ได้รับผลกระทบตัวจริง ยังมีความลักลั่น เหลื่อมล้ำ ไม่เป็นธรรม ปัญหาก็จะยังไม่ได้รับการแก้ไขจริง