ตอบอีกครั้ง (และอีกครั้ง) ‘ชาติพันธุ์’ คือใคร? ทำไมต้องมีกฎหมายคุ้มครอง

วุฒิสภาไฟเขียว ผ่านร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. …. ในการประชุมเมื่อวันที่ 8 เม.ย.ที่ผ่านมา นี่คือความหวัง ท่ามกลางคำถามถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าจะยังคงเดิมอยู่หรือไม่ เพราะตลอดเส้นทางกระบวนการพิจารณาที่ต้องฝ่าฟัน มีหลายเรื่องที่เปรียบเสมือนหัวใจหลักได้ถูกตัดทอนออกไป ทั้งคำว่า “ชนเผ่าพื้นเมือง” คำว่า “ส่วนร่วมในการตัดสินใจ” และพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ยังคงหนีไม่พ้นข้อจำกัดภายใต้กฎหมายด้านป่าไม้ที่ดิน 

แล้วผลของกฎหมายหลังจากนี้จะสามารถทำให้กลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในผืนแผ่นดินไทยได้เข้าถึงสิทธิ มีเสรีภาพ และอยู่อย่างมีศักศรีในฐานะที่เป็นคนไทยคนหนึ่งได้จริงไหม

ก่อนหน้าการพิจารณากฎหมายของที่ประชุมวุฒิสภา เพียงไม่กี่วัน เครือข่ายสื่อชนเผ่าพื้นเมืองได้จัดทำบทสัมภาษณ์ อภินันท์ ธรรมเสนา ผู้จัดการฝ่ายสื่อสารสังคมและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะของศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) หนึ่งใน คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองและส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ พ.ศ. ….

เพื่อชี้แจงเจตนารมณ์ที่แท้จริงของร่างกฎหมาย และย้ำถึงความสำคัญของการสื่อสารที่ชัดเจนและโปร่งใส ซึ่งจะช่วยให้ทุกฝ่ายเข้าใจถึงผลกระทบของกฎหมายที่มีต่อกลุ่มชาติพันธุ์ และสังคมโดยรวมได้ชัดเจนยิ่งขึ้น 

อภินันท์ ธรรมเสนา ผู้จัดการฝ่ายสื่อสารสังคมและขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะของศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน)

ชาติพันธุ์คือใคร ?

“ก่อนที่จะคุยกันว่าทำไมประเทศไทยต้องมีกฎหมายคุ้มครองชาติพันธุ์ เรามาเริ่มกันจากว่าชาติพันธุ์คือใครก่อน”

อภินันท์กล่าวว่าคนทุกคนมีความเป็นชาติพันธุ์ ไม่มีใครที่ไม่มีความเป็นชาติพันธุ์ คนไทยก็ชาติพันธุ์ไทย คนมอญก็คือชาติพันธุ์มอญ ซึ่งความเป็นชาติพันธุ์เป็นคนละเรื่องกับสัญชาติ และที่สำคัญคือกฎหมายฉบับนี้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย จึงเป็นกฎหมายที่คุ้มครองคนไทยทุกคนเสมอกัน โดยจะคุ้มครองคนไทยทุกคนไม่ให้ถูกเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม เพราะเหตุจากความแตกต่างทางชาติพันธุ์

แต่เพราะสังคมไทยยังขาดความเข้าใจเรื่องชาติพันธุ์ ทำให้เกิดความเข้าใจผิดคิดว่า กฎหมายฉบับนี้กำลังให้สิทธิประโยชน์กับกลุ่มคนที่ไม่ใช่คนไทย ซึ่งเป็นเรื่องเข้าใจผิดและอภินันท์ก็ได้อธิบายประวัติความเป็นมาของกลุ่มชาติพันธุ์ดั้งเดิมในประเทศไทยว่า

“เราเป็นประเทศที่มีความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ในขอบเขตดินแดนประเทศไทยไม่ได้มีเฉพาะคนชาติพันธุ์ไทย เรามีคนมอญ คนไทใหญ่ คนผู้ไท คนกะเหรี่ยง มันคือลักษณะทั่วไปของทุกประเทศที่ไม่ได้มีคนเชื้อชาติเดียวอาศัยอยู่ แต่มีความหลากหลายเชื้อชาติอาศัยอยู่ร่วมกัน”

ดินแดนของประเทศไทย มีผู้คนอาศัยอยู่ก่อนการเกิดขึ้นของรัฐชาติ จากหลักฐานทางประวัติศาสตร์และโบราณคดีพบว่า กลุ่มชาติพันธุ์ต่างๆ ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ประเทศไทยมาอย่างยาวนานมีหลายกลุ่ม เช่น คนกะเหรี่ยงที่อาศัยอยู่ตามเขตแนวป่าทางภาคเหนือและภาคตะวันตกของประเทศ, คนอูรักลาโว้ยที่อาศัยอยู่ตามเกาะในภาคใต้ฝั่งอันดามัน หรือชาวมันนิที่เป็นคนดั้งเดิมในแหลมมลายู กระจายตัวตั้งถิ่นฐานในเทือกเขาบรรทัด ล้วนเป็นกลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ตั้งแต่ก่อนการเกิดขึ้นของรัฐชาติไทย คนกลุ่มนี้จึงเป็นคนดั้งเดิมที่ควรได้รับการคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานในฐานะพลเมือง และการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรมให้สามารถดำรงอยู่ได้ตามวิถีวัฒนธรรมโดยไม่ถูกรบกวน ซึ่งรัฐธรรมนูญมาตรา 70 ก็ได้บัญญัติไว้เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องให้ความคุ้มครองชาวไทยกลุ่มชาติพันธุ์

“ความคิดที่คนไทยเข้าใจว่าชาติพันธุ์เป็นคนอื่น” อภินันท์อธิบายโจทย์สำคัญของเขาคือการสร้างความเข้าใจให้กับสังคมไทย 

“เราต้องสร้างความเข้าใจใหม่ว่า ทุกคนมีความเป็นชาติพันธุ์ ดังนั้นกฎหมายฉบับนี้คุ้มครองคนไทยทุกคน ในฐานะที่ทุกคนมีวัฒนธรรม วิถีชีวิตที่แตกต่างหลากหลายและทุกคนควรได้รับการคุ้มครองการปฏิบัติตามวัฒนธรรมและจารีตประเพณีของตน”

ทั้งนี้คำนิยามที่ปรากฏอยู่ในร่าง พ.ร.บ.ฉบับนี้ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า “กลุ่มชาติพันธุ์” หมายถึง กลุ่มคนที่อาศัยอยู่เป็นกลุ่มเดียวกันหรือหลายกลุ่ม ซึ่งมีถิ่นฐานในประเทศไทย และมีประวัติศาสตร์อัตลักษณ์และการสั่งสมทางวัฒนธรรม ภาษา วิถีชีวิต ภูมิปัญญา และความเชื่อตามจารีตประเพณีร่วมกัน

ทำไมต้องคุ้มครองชาติพันธุ์ ?

อภินันท์กล่าวว่า ประเทศไทยจำเป็นต้องมีกฎหมายฉบับนี้เพราะว่า วันนี้การเข้าถึงสิทธิของคนไทยทุกคนในประเทศนี้ยังเข้าถึงได้อย่างไม่เสมอภาคกัน กล่าวคือในขณะที่คนที่อาศัยอยู่ในเมืองได้รับการดูแล และสวัสดิการจากรัฐอย่างทั่วถึง แต่คนไทยที่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ซึ่งโดยวิถีวัฒนธรรมมักอาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกล ที่ผ่านมาแม้พวกเขามีสิทธิในสวัสดิการต่าง ๆ แต่ช่องทางการเข้าถึงสิทธิต่าง ๆ นั้น ยังมีอุปสรรคจากความแตกต่างของรูปแบบวิถีชีวิตและวัฒนธรรม

“เพราะความเป็นชาติพันธุ์ที่มีอัตลักษณ์เฉพาะ มีภาษาเป็นคนตนเอง บางคนพูดภาษาไทยไม่ได้ ทำให้เกิดอุปสรรคในการไปหาหมอ ไปเรียน อีกทั้งยังอาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกล ที่ไม่มีถนน และสัญญาณโทรศัพท์”

อภินันท์กล่าวว่า สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้กลายเป็นข้อจำกัดที่ทำให้กลุ่มชาติพันธุ์มีความยากในการที่จะเข้าถึงสิทธิด้านต่างๆ แล้วด้วยความเข้าใจผิดที่คิดว่ากลุ่มชาติพันธุ์ในพื้นที่ห่างไกลไม่ใช่คนไทย ก็ทำให้การให้ความคุ้มครองกลุ่มชาติพันธุ์เป็นไปอย่างจำกัด

กฎหมายฉบับนี้จึงพูดถึงการอำนวยความสะดวก ให้กับสิทธิที่กลุ่มชาติพันธุ์มีอยู่แล้ว อาทิเช่น สิทธิในการดำรงรักษาวัฒนธรรม สิทธิในการมีทางเลือกในการศึกษา สิทธิในการเข้าถึงการรักษาพยาบาล สิทธิในการทำมาหากินในพื้นที่ดั้งเดิมที่พวกเขาอาศัยอยู่

“กฎหมายฉบับนี้ไม่ได้ให้อภิสิทธิ์ใคร ทุกคนมีสิทธิเสมอกัน กลุ่มชาติพันธุ์ใดมีสิทธิอยู่แล้วแค่ไหน กฎหมายนี้มีหน้าที่อำนวยความสะดวกให้ได้สิทธิแค่นั้น”

แต่เพราะด้วยความเคยชิน อภินันท์จึงมองว่าทำให้คนบางกลุ่มเกิดความกังวลว่ากฎหมายฉบับนี้กำลังให้อภิสิทธิ์กับคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ทั้งที่จริงแล้วหากย้อนกลับไปพบว่า รัฐให้การดูแล และอำนวยความสะดวกคนในเมืองอย่างทั่วถึง เรามีรถไฟฟ้า มีถนนหนทาง มีโรงเรียนและสถานพยาบาลที่อยู่ใกล้บ้าน จึงทำให้เราหลงลืมไปว่ายังมีคนบางส่วนที่ตกหล่นจากการดูแลเหล่านี้ และกฎหมายฉบับนี้จึงไม่ใช่การไปให้สิทธิใดเพิ่มเติม แต่คือการคุ้มครองสิทธิให้คนกลุ่มชาติพันธุ์ที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกล มีโอกาสในการเข้าถึงสิทธิต่าง ๆ ที่ควรได้รับ และสิทธิพื้นฐานที่สุดคือการคุ้มครองสิทธิทางวัฒนธรรม

“คุณจะนับถือศาสนาอะไร แต่งตัวแบบไหน มีความเชื่ออะไร มันคือสิทธิทางวัฒนธรรม แม้กระทั่งคนไทยจัดงานสงกรานต์ คนจีนจัดงานตรุษจีน ทุกคนก็ได้รับการคุ้มครองภายใต้กฎหมายฉบับนี้”

โดยเนื้อหาในมาตรา 5 ของร่างพรบ.ฉบับนี้ได้ระบุไว้อย่างชัดเจนว่า พ.ร.บ.นี้ มีวัตถุประสงค์เพื่อให้กลุ่มชาติพันธุ์มีสิทธิขั้นพื้นฐานและได้รับการส่งเสริมให้เกิดการเคารพสิทธิอันติดตัวมาแต่กำเนิด บนความหลากหลายในชาติกำเนิด ถิ่นที่อยู่ เชื้อชาติ ศาสนา ชาติพันธุ์ เพศสภาพหรือวัฒนธรรม และสามารถดำรงชีวิตในสังคมได้ตามวัฒนธรรม ประเพณี และวิถีชีวิตดั้งเดิมอย่างมีศักดิ์ศรี

เป็นการให้อภิสิทธิ์เหนือคนอื่นหรือไม่ ?

ด้วยกฎหมายฉบับนี้เป็นกฎหมายส่งเสริมมิติทางวัฒนธรรม  อภินันท์จึงกล่าวว่ากฎหมายฉบับนี้ไม่ได้ไปสร้างผลกระทบให้กับคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง และเป็นกฎหมายที่ไม่ได้มีบทลงโทษแก่ผู้ใด 

อย่างไรก็ดีประเด็นเรื่องของการกำหนดพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ เป็นประเด็นที่ถูกพูดถึง และเป็นกังวลว่ากฎหมายฉบับนี้กำลังจะให้สิทธิกลุ่มชาติพันธุ์อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่า ที่ทับซ้อนกับพื้นที่อุทยานแห่งชาติ ซึ่งก่อให้เกิดความกังวลว่าจะเป็นการทำลายทรัพยากรธรรมชาติ

ในประเด็นนี้อภินันท์อธิบายว่า หากย้อนไปตามประวัติศาสตร์คนกลุ่มชาติพันธุ์อาศัยอยู่ในพื้นที่ทางธรรมชาติมาเป็นเวลาหลายร้อยปี ก่อนการเกิดขึ้นทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับป่าไม้และทรัพยากรธรรมชาติ และการกำหนดพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ไม่ใช่การให้กรรมสิทธิ์ในที่ดินแก่กลุ่มชาติพันธุ์ แต่เป็นเพียงการเปิดโอกาสให้กลุ่มชาติพันธุ์สามารถทำกิน และมีชีวิตอยู่ในพื้นที่ดั้งเดิม 

รวมทั้งเป็นการส่งเสริมบทบาทในการดูแลทรัพยากรธรรมชาติ ตามแนวทางที่กลุ่มชาติพันธุ์ปฏิบัติกันมาอย่างช้านาน ซึ่งได้พิสูจน์ให้เห็นเป็นรูปธรรม และเป็นยอมรับกันโดยทั่วไปแล้วว่า วิถีวัฒนธรรม และภูมิปัญญาของกลุ่มชาติพันธุ์มีส่วนช่วยอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ และความหลากหลายทางชีวภาพ จนสหประชาชาติได้ออกมาให้การสนับสนุนความรู้ของกลุ่มชาติพันธุ์ว่าเป็นวิถีของการพัฒนาที่ยั่งยืน 

“การกำหนดเขตพื้นที่คุ้มครองมีกลไกที่ทำร่วมกับหน่วยงานรัฐเข้ามากำกับดูแล และต้องอยู่ในพื้นที่นั้นโดยมีบทบาทในการจัดการอนุรักษ์ ฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม เช่น ทำแนวกันไฟป่าในพื้นที่รับผิดชอบของชุมชนตนเอง”

อภินันท์กล่าวสรุปในประเด็นนี้ว่า ในฐานะที่คนกลุ่มนี้อาศัยอยู่ตรงบริเวณนั้นมาก่อนกฎหมายจะเกิดขึ้น ก็ควรที่จะมีกลไกเข้ามาคุ้มครองคนกลุ่มนี้อย่างเสมอภาคกับคนทุกคนในประเทศไทย โดยการกำหนดพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ ให้กลุ่มชาติพันธุ์สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ ไม่ใช่เป็นการให้อภิสิทธิ์ เพราะเป็นสิทธิของกลุ่มชาติพันธุ์ที่เป็นคนดั้งเดิมที่สิทธิอยู่ตรงนั้นมาก่อนแล้ว แต่เราจะออกแบบการอยู่ร่วมกันอย่างไรให้คนอยู่ได้ตามวิถีวัฒนธรรม และทรัพยากรธรรมชาติอยู่รอดไม่ถูกทำลาย ซึ่งที่ผ่านมามีการทดลองทำให้เห็นแล้วในหลายพื้นที่ ว่าหากกำหนดให้เป็นเขตพื้นที่คุ้มครองวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์ จะทำกลุ่มชาติพันธุ์อยู่ได้และนำเอาภูมิปัญญาของตนมาช่วยในการจัดการอนุรักษ์ และฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อมให้มีความสมดุลและยั่งยืน

ประเทศไทยได้ประโยชน์อะไรจากกฎหมายฉบับนี้ ?

“กฎหมายฉบับนี้คือการยอมรับความหลากหลาย และให้ความหลากหลายช่วยพัฒนาประเทศ”

อภินันท์อธิบายประโยชน์ที่ประเทศไทยจะได้รับจากกฎหมายฉบับนี้ดังต่อไปนี้

• ในแง่ของการส่งออกวัฒนธรรม (Soft power) มีความจำเป็นที่จะต้องมีวัตถุดิบที่เยอะมากพอ ในการนำมาสร้างสรรค์วัฒนธรรม โดยกลุ่มชาติพันธุ์เป็นกลุ่มคนที่สั่งสมภูมิปัญญา และวัฒนธรรมเฉพาะของตนเอง จึงสามารถนำมาใช้เป็นวัตถุดิบในการส่งออก และส่งเสริมภาพลักษณ์ของประเทศไทยได้
• กระแสของโลกวันนี้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDGs) และมิติเชิงคุณค่าความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งส่งผลให้ประเทศไทยได้รับการยอมรับจากนานาชาติมากยิ่งขึ้น
• กฎหมายฉบับนี้ทำให้ประเทศสมดุลในแง่ที่ว่าคนมีโอกาสมากได้กระจายโอกาสเหล่านั้นไปยังคนที่มีโอกาสน้อยกว่าเพื่อให้เกิดความเสมอภาค และยุติความขัดแย้งระหว่างเจ้าหน้าที่รัฐกับกลุ่มชาติพันธุ์ที่เคยเกิดขึ้นในอดีต

ในทางกลับกันอภินันท์มองว่าหากวันนี้ร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่ผ่านหรือถูกตีตกจากรัฐสภา โอกาสที่ประเทศไทยจะสูญเสียมีทั้งโอกาสในการสูญเสียวัฒนธรรม และภูมิปัญญาของกลุ่มชาติพันธุ์ ทำให้ประเทศไทยต้องพึ่งพาองค์ความรู้จากภายนอกเพียงอย่างเดียว ซึ่งทำให้เราต้องสูญเสียศักยภาพในการพัฒนาประเทศบนฐานทุนทางวัฒนธรรมของชาติ

นอกจากนี้องค์ความรู้ในการดูแลทรัพยากรธรรมชาติแบบดั้งเดิมจะสูญหายไป เพราะหากวิธีการจัดการป่าของรัฐมีประสิทธิภาพจริง ๆ นั้น คำถามของอภินันท์คือ ทำไมปัจจุบันการจัดการของรัฐยังไม่ประสบความสำเร็จ แต่ในทางตรงกันข้ามกับทำให้เกิดปัญหาความขัดแย้งรุนแรงมากขึ้น และในรอบ 30 ปีที่ผ่านมา ยังคงอยู่ในวังวนของการแก้ปัญหาแบบเดิม ๆ ที่เน้นการปราบปรามแต่ไม่ให้ความสำคัญกับการสร้างความร่วมมือกับชุมชนดั้งเดิมที่อยู่ในพื้นที่

“หัวใจสำคัญคือคนอยู่ได้ ป่าอยู่รอด เรากำลังทำให้ประเทศไทยมีกลไกการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ที่นำความรู้ที่หลากหลายของกลุ่มชาติพันธุ์ มาช่วยจัดการดูแลทรัพยากรด้วย”

อภินันท์กล่าวในตอนท้ายถึง ร่าง พ.ร.บ.คุ้มครอง และส่งเสริมวิถีชีวิตกลุ่มชาติพันธุ์พ.ศ. …. ในฐานะที่เขาเป็นหนึ่งในเจ้าหน้าที่รัฐ และมีหน้าที่อำนวยความสะดวกให้กับคนไทยอย่างเสมอภาคกันว่า

“นี่คือกฎหมายคุ้มครองสิทธิ คือต้องมีสิทธิเดิมก่อนเราถึงจะคุ้มครองได้ มันไม่ใช่กฎหมายให้สิทธิพิเศษแก่ใคร ดังนั้นอย่ากังวลในเรื่องการให้อภิสิทธิ์กับคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง แต่มันคือการคุ้มครองสิทธิตามกฎหมายที่แต่ละคนควรได้รับแม้จะมีความแตกต่างทางชาติพันธุ์”